Queridos amigos:

El 6 de diciembre de 1978 se aprobó la Constitución Española vigente[1]. Tras ser ratificada en referéndum el 6 de diciembre y ser sancionada y promulgada por el rey Juan Carlos I el 27 de diciembre, entró en vigor el 29 de diciembre[2] de 1978, fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Previamente había sido aprobada por las Cortes Generales en sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31 de octubre de 1978.

La anterior Constitución como tal[3] que rigió en España fue la de 1931, durante la II República. Constituciones de características documentalmente cerradas fueron siete[4] antes de la actual. Durante el período franquista, la Constitución vigente fue un conjunto de Leyes Fundamentales[5] que hacían sus veces. No funcionó de manera distinta por ello, como no lo hace en los países con ordenamiento jurídico anglosajón.

En realidad, la historia constitucional de España tan sólo cubre parte del Siglo XIX, parte del Siglo XX y todo lo que llevamos del Siglo XXI. Su característica fundamental ha sido la inestabilidad que los diversos textos constitucionales, habitualmente de origen partidista, han llevado en su seno – por eso mismo –, contando con escaso apoyo y/o indiferencia en la población.

Echemos un vistazo a las antecesoras de la Constitución de 1978.

1. El primer texto, el Estatuto de Bayona[6] de 1808, fue una Carta Otorgada de origen autodescalificante, escasa aplicación y menor plazo de vigencia, enmarcada en un contexto histórico de guerra contra el invasor francés. No la contabilizamos como antecesora.
2. Sí lo hacemos con la Constitución de 1812, que aparece como respuesta a la invasión napoleónica[7]. Poseía carácter liberal. Adolecía de un defecto muy habitual en las constituciones continentales europeas: es muy extensa. Su característica distintiva era que la soberanía radicaba directamente en el pueblo. El Rey poseía grandes facultades ejecutivas y poder de veto temporal sobre las decisiones del Poder Legislativo. Fue aplicada entre 1812 y 1814; posteriormente, lo fue entre 1820 y 1823, durante el llamado Trienio Liberal; finalmente, rigió durante un breve lapso temporal en 1836.
3. El siguiente texto a contabilizar es la Carta Otorgada de 1834[8]. Conservadora, tenía por objetivo principal la regulación del funcionamiento de la Corona. Introdujo el bicameralismo y la elección directa.
4. Tras el motín de La Granja de San Ildefonso[9] y un breve periodo de vigencia de la Constitución de Cádiz, se promulgó la Constitución de 1837. Liberal, suponía la revisión de la Constitución de Cádiz. Se consagraban los principios de soberanía nacional y división de poderes. Se mantenía el veto absoluto del Rey, la elección directa y el bicameralismo parlamentario bajo los nombres de Congreso de los Diputados y Senado. En el Congreso, los diputados eran elegidos por sufragio censitario[10] directo, renovándose un cuarto de la Cámara cada trienio. En el Senado, sus miembros eran elegidos mediante un sistema mixto vía ternas mediante sufragio directo. Luego, el Rey escogía a uno de los tres candidatos.
5. Vista la escasa observancia de la Constitución de 1837 por quienes debían hacerlo[11], la Constitución fue reformada tras la mayoría de edad de Isabel II. De ello salió la Constitución de 1845, conservadora. Introducía la soberanía compartida entre el Rey y las Cortes. Se conservaba la división de poderes. El legislativo era bicameral: el Congreso se renovaba en pleno cada cinco años mediante sufragio censitario directo; el Senado se constituía mediante elección regia entre españoles de altísima renta y que además estuviesen comprendidos en un conjunto de altos cargos eclesiásticos, militares y civiles, o bien en la alta nobleza. El inestable período histórico vio un proyecto de nueva Constitución, que nunca llegó a entrar en vigor, llamada Constitución nonata de 1856.
6. Tras la Revolución de 1868, la Constitución de 1869 habilitó como rey a Amadeo I[12] y configuró una monarquía parlamentaria, nunca antes posibilitada. Congreso y Senado eran elegidos por sufragio universal masculino y directo[13]. La Constitución bendijo un amplio abanico de derechos fundamentales[14].
7. La abdicación de Amadeo I desembocó en la proclamación de la Primera República española. El Proyecto de Constitución Federal de 1873 planteaba un Estado cuyo legislativo se vertebraba a través de un bicameralismo estricto. Junto a la Constitución Federal regirían las constituciones de los diferentes estados de la Nación, que contarían con la mayoría de las competencias, salvo la defensa nacional y la política exterior. El proyecto de Constitución no entró en vigor por el caos absoluto en el que se hallaba España, que abocó al golpe de Estado del general Pavía (1874).
8. Tras la Restauración de la monarquía se promulgó la Constitución de 1876, impulsada sobre todos por Antonio Cánovas del Castillo y Manuel Alonso Martínez. El Rey ostentaba el poder ejecutivo y un poder legislativo compartido con las Cortes. Era una monarquía constitucional muy dependiente del Monarca. Por otra parte, su flexibilidad y adaptabilidad[15] le confirió una gran vigencia en el tiempo.
9. El final de la Constitución de 1876 fue abrupto, con el advenimiento de la Dictadura del general Miguel Primo de Rivera y la coda del general Dámaso Berenguer. Proclamada la Segunda República española, la Constitución de 1931[16], de carácter fuertemente progresista, establecía una división de poderes en la que el legislativo se organizaba sobre un Parlamento unicameral elegido por sufragio universal directo. La Cámara tenía un calendario fijo de sesiones. El Presidente[17] (que encarnaba el Poder Ejecutivo) de la República podía convocar plenos de manera extraordinaria, así como suspender – con restricciones – las sesiones. Se creó un Tribunal de Garantías Constitucionales para resolver eventuales inconstitucionalidades de las leyes, los recursos de amparo y los conflictos de competencia legislativa. Territorialmente hablando, España se estructuraba en provincias y municipios. Era posible constituir regiones autónomas. Como la Constitución de 1868, desplegaba un conjunto de derechos fundamentales muy extenso.
10. Durante el período franquista, rigió un conjunto de normas llamadas Leyes Fundamentales del Reino, aprobadas desde 1938 hasta 1976, fecha en la que entró en vigor la Ley de Reforma Política, que habilitó el tránsito al Régimen actual[18].

Y llegamos a la vigente Constitución de 1978. Su origen se encuentra en la transición efectuada desde el Régimen de Franco a un nuevo período donde el factor diferencial es la existencia vertebradora de los partidos políticos, desaparecidos de la vida pública española, en la práctica, desde el 1 de abril de 1939.

La Constitución afirma que la soberanía nacional reside en el pueblo español. En su título preliminar expresa que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria. En la Disposición Derogatoria, deja sin efecto las Leyes Fundamentales del Reino.

La Carta Magna establece el sufragio universal libre, igual, directo y secreto para mayores de 18 años. Los elegidos representarán a los electores (y al resto de la población objetivo).

Territorialmente hablando, la Constitución organiza España en municipios, provincias[19] y Comunidades Autónomas[20], disponiendo éstas de tal preeminencia que se entiende configuran la Nación como un Estado de las Autonomías. El Rey es el jefe del Estado[21]. Sus actos tienen una naturaleza reglada y sólo son válidos si el Ejecutivo[22] así lo entiende y refrenda.

El Gobierno dirige el poder ejecutivo. Los miembros del Gobierno son designados por el presidente[23] y, junto a él, componen el Consejo de Ministros, órgano colegiado en la cúspide del ejecutivo. El Gobierno responde solidariamente de su actuación política ante el Congreso de los Diputados.

El poder judicial recae en los jueces y tribunales de justicia. El Consejo General del Poder Judicial es su máximo órgano de gobierno. El Tribunal Constitucional verifica que las leyes y las actuaciones de la administración pública se ajustan a la Constitución.

La Constitución española de 1978 es la segunda más extensa de la historia española, sólo tras la de 1876. Estructuralmente hablando, se compone de un preámbulo, 169 artículos repartidos en un título preliminar y diez títulos numerados, cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y una final[24]. Su contenido se ordena en una parte dogmática, con los principios constitucionales y los derechos fundamentales, y una parte orgánica, con la división de poderes y la organización política y territorial.

Veamos ahora algunos aspectos asociados a las circunstancias en que la Constitución de 1978 vio la luz.

A la muerte del General Francisco Franco Bahamonde, que aconteció el 20 de noviembre de 1975, era Presidente del Gobierno Carlos Arias Navarro. Su Majestad el Rey se hallaba lejos de él, tanto en materia de pensamiento como de programa, por no hablar de la edad que les separaba. Su proyecto político no había calado. Las Cortes no estaban convencidas. El cese de Arias en julio de 1976 abrió las puestas del Ejecutivo a un sorprendente (por inesperado) Adolfo Suárez González[25]. En octubre de 1976, Suárez envió a las Cortes el proyecto de ley de la que sería la última de las Leyes Fundamentales del Reino: la Ley para la Reforma Política.

Esta ley fue aprobada el 18 de noviembre de 1976 por las Cortes de Franco[26]. El subsiguiente referéndum fue respaldado por el 94,17% de los votantes. La Ley para la Reforma Política y la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado habían hecho posible este paso.

El 15 de junio de 1977 se celebraron elecciones generales simples, no constituyentes[27], en las que ganó la UCD (166 escaños), seguida por el PSOE (118), el PCE (19) y Alianza Popular (16). Partidos muy menores como el PSP (6), el PDC (11) y el PNV (8), estos dos últimos enclavados en regiones cuyas élites son extraordinariamente extractivas de terceros, cerraron la lista. Y ahí comenzó la pugna por situar las propuestas de cada cual.

La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas nombró los siete ponentes encargados de elaborar el primer anteproyecto de Constitución, que reflejó aproximadamente el peso de los escaños. La ponencia resultó integrada por Gabriel Cisneros (UCD), Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD), José Pedro Pérez-Llorca (UCD), Gregorio Peces-Barba (PSOE), Jordi Solé Tura (PCE), Manuel Fraga (AP) y Miquel Roca Junyent[28] (Pacte Democràtic per Catalunya). Comenzó sus trabajos, en secreto, el 22 de agosto de 1977. Los tiras y afloja, nada edificantes, comenzaron el primer día y duraron hasta el final. Cuando las negociaciones encallaban, se utilizaban recursos alternativos. Surgieron los cenáculos. Por ejemplo, el 22 de mayo, Fernando Abril Martorell por la UCD y Alfonso Guerra por el PSOE dirigieron el concierto en una larga cena[29] en el restaurante José Luis de la calle Rafael Salgado, donde se pactaron 25 artículos de la Constitución. No fue la única ocasión en que lo hicieron[30].

El 31 de octubre, el Congreso de los Diputados y el Senado aprobaron por abrumadora mayoría el texto constitucional[31]. El 6 de diciembre de 1978, el referéndum pertinente aprobó mayoritariamente (por el 58,97% del censo electoral, de los que el 87,78% votó afirmativamente, con un 93,58% de síes en Cataluña y un 91,47% de síes en el País Vasco[32]), el texto constitucional[33].

El camino estuvo erizado de dificultades. Hubo discrepancias frontales en muchos puntos. El referido a la Nación española y a las nacionalidades es acaso el más mencionado[34]. La Constitución recoge un sinsentido semántico que obedeció a las presiones de los regionalistas, el PSOE y el PCE. Manuel Fraga se significó contra la redacción, pero fue en vano, a pesar del claro desacierto terminológico y conceptual. El referido a la Corona (a la forma del Estado, más bien) vio a un PSOE dedicado a fondo a tratar de entorpecer esa característica histórica fundamental. No consiguió resultados tangibles. El PCE no secundó ninguna iniciativa en ese sentido.

Entre los artículos 10 a 55 se enuncian los derechos y deberes fundamentales. Su número es el más amplio habido nunca[35], a pesar de lo cual es una lista abierta, que está recibiendo constantes presiones para su ampliación. La Constitución regula el Consejo General del Poder Judicial[36] (Artículo 122.3). La eventual intervención de una Comunidad Autónoma (Artículo 155.1)[37] está prevista y se discute al respecto hasta la extenuación. La Constitución es clara, pero la aplicación de ese Artículo está sujeta a consideraciones de diverso orden. También (Artículo 159.1) se regula el Tribunal Constitucional. La Constitución de 1978, heredera de las anteriores españolas tanto como de las europeas continentales más modernas, no deja palo sin tocar ni eventualidad sin recoger. Esa es su fuerza y su debilidad.

Y sí, la Constitución prevé su modificación. De hecho, ha sido reformada en dos ocasiones[38]. El Artículo 168.1 habilita los procedimientos.

Como sabe el lector, la Constitución vigente está sometida a ataques por parte de los grupos políticos, que quisieran modificarla en función de sus intereses. Cuarenta y dos años de vigencia habilitan serias divergencias ente la realidad política deseada en 1977 y la que rige en 2022. Los supuestos de comportamiento por parte de los grupos políticos no se han cumplido y ese periodo ha sido el campo de juego en el que los verdaderos intereses de cada cual se han puesto de manifiesto. Nuevas entidades han hecho su aparición, el entorno social y económico de Occidente es muy otro y es verosímil que se produzca alguna intentona para cambiar las estructuras constitucionales que se habilitaron por consenso para ser rehechas desde el enfrentamiento radical. Pero como la Constitución no permite ser modificada si no es por un proceso de votación que exige amplios acuerdos, no se ve cómo se puede llegar a una nueva redacción de algunos artículos con mayoría suficiente para ello.

El Articulo 155 es el que más bajo escrutinio se halla, sin dejar de lado los referidos a la independencia del poder judicial. Es cierto que una interpretación razonable del articulado no hubiera llevado a los problemas de 2017, felizmente resueltos con la intervención de la jefatura del Estado. Pero no se pueden esperar interpretaciones razonables sino partidistas. La preponderancia del ejecutivo sobre los restantes poderes del estado, la subordinación de las instituciones al partidismo político omnipresente y excluyente y las mejorables redacciones abiertas[39]realizadas en su día ponen en cuestión un texto que ha sido y es el referente del Régimen llamado de la Transición.

[1] La Carta Magna es la norma suprema del ordenamiento jurídico español. Los poderes públicos y los ciudadanos de España están sujetos a ella.

[2] Se hizo así para evitar que la fecha fuera el 28 de diciembre, festividad de Los Santos Inocentes. Son complejos ridículos, pero es lo que hay. Para la expropiación por parte del Banco de España de Banesto (bajo la dirección de Mario Conde), no hubo remilgos. Fue el 28 de diciembre de 1993.

[3] Es decir, un solo documento cerrado y con cláusulas de difícil aplicación a la hora de modificar ese documento.

[4] Dos de ellas nunca entraron en vigor, por lo que no se contabilizan.

[5] Estas Leyes Fundamentales recogían los habituales contenidos de las constituciones textualmente unificadas.

[6] Denominada oficialmente en francés Acte Constitutionnel de l’Espagne, fue una Carta Otorgada promulgada en la ciudad francesa de Bayona el 6 de julio de 1808 por José Bonaparte como rey de España, Estaba inspirada en el modelo de estado constitucional bonapartista.

[7] Se redactó en un Cádiz sitiado.

[8] Se encuentra recogida en el Estatuto Real de esa fecha. Su redacción fue dirigida por Francisco Martínez de la Rosa. Se aprobó durante la Regencia de María Cristina.

[9] El motín de La Granja de San Ildefonso fue una sublevación que tuvo lugar en agosto de 1836 durante la regencia de María Cristina de Borbón. Un grupo de sargentos de la guarnición del palacio de La Granja de San Ildefonso (Segovia), donde se encontraba la regente, y de la guardia real, obligaron a María Cristina de Borbón a reponer en vigor la Constitución de 1812 y a que nombrara un gobierno liberal progresista, presidido por José María Calatrava.

[10] Censitario significa que el derecho a voto sólo era aplicable a una parte de la población que contaba con ciertas características que le permitía estar inscrita en un censo electoral.

[11] Los poderes públicos.

[12] Amadeo I de Saboya. Duque de Aosta, nació en Turín (Italia) el 30.V.1845 y murió el 18.I.1890. Fue Rey de España. Hijo de Víctor Manuel II de Saboya, primer rey de Italia. Desde muy joven viajó por Europa, entre otros países a España (1865). Fue educado como militar. En 1870, el general Prim, que entendía necesario “coronar” la revolución Gloriosa, consiguió finalmente, tras haber intentado la “Unión Ibérica” con el rey de Portugal, Pedro V, y luego coronar un Hohenzollern-Sigmaringen (lo que dio origen a la guerra francoalemana), logró que Víctor Manuel II aceptara la designación de su segundo hijo, Amadeo, como Rey de España. Al llegar a Cartagena, el 30 de diciembre, Amadeo recibió la noticia de que Prim, su valedor, había sido asesinado. Aunque Amadeo I inauguró la primera Monarquía democrática en España, no contó con la adhesión de la nobleza (fiel a los Borbones), de la casta política, ni del pueblo. El 11 de febrero de 1873, el Rey presentó su renuncia irrevocable de la Corona.

[13] Aunque para ser senador había que pertenecer a la clase de altos cargos civiles, militares y eclesiásticos.

[14] Como el derecho de reunión, de asociación y la libertad de culto, entre otros.

[15] La Constitución podía ser reformada con facilidad por medio del procedimiento legislativo ordinario.

[16] Vehiculada por unas Cortes no constituyentes que, con todo, sacaron adelante la Carta Magna sin estar habilitadas para ello.

[17] Quien era elegido por las Cortes y por compromisarios elegidos por sufragio universal en número igual al de diputados.

[18] Además de la Ley de Reforma Política, las leyes Fundamentales fueron el Fuero del Trabajo (1938), la Ley Constitutiva de las Cortes (1942), el Fuero de los Españoles (1945), la Ley del Referéndum Nacional (1945), la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado (1947), la Ley de Principios del Movimiento Nacional (1958) y la Ley Orgánica del Estado (1966).

[19] Disfrutando ambos de autonomía de naturaleza administrativa.

[20] Con una humorada sensacional: “rigiendo la solidaridad entre todas ellas”.

[21] La Constitución se explaya: “El Rey simboliza su unidad y permanencia (del Estado), arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”. En la práctica, su papel es estrictamente decorativo. El artículo 62 establece las funciones constitucionales del rey: “Sancionar y promulgar las leyes, convocar y disolver las Cortes Generales, y convocar elecciones. Convocar a referéndum. Ser informado de las cuestiones de Estado y, dado el caso, presidir el Consejo de Ministros. Proponer y, en su caso, nombrar al presidente del Gobierno; nombrar y destituir a los miembros del Gobierno. Expedir reales decretos, conceder empleos civiles y militares, así como honores y distinciones. Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, aunque no podrá conceder indultos generales. Ostentar el mando supremo de las Fuerzas Armadas y ostentar el Alto Patronazgo de las Reales Academias”.

[22] No siempre; además del presidente del Gobierno, tienen esa capacidad los Ministros y el presidente del Congreso.

[23] Cuyo presidente es investido por el Congreso de los Diputados.

[24] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229

[25] Que se hallaba en una terna elaborada por el Consejo del Reino junto con Federico Silva Muñoz y Gregorio López Bravo. Manuel Fraga Iribarne y José María de Areilza, personajes ilustres y con gran formación, ni siquiera fueron finalistas. Lo cierto es que el presidente de las Cortes, Torcuato Fernández Miranda lo cocinó todo desde el Consejo del Reino en connivencia con su Majestad el Rey, quien había jurado en su momento los Principios del Movimiento. Como Suárez.

[26] La Ley fue aprobada por 435 de los 531 procuradores, más del 80%, a sabiendas de que suponía su desaparición como institución y la entrada en la arena política de los partidos políticos, que nuevamente iban a monopolizar el Régimen, como habían hecho hasta 1939.

[27] Aprobada la Constitución, las Cortes se disolvieron y se celebraron elecciones generales en 1979. De iure no fueron constituyentes; de facto operaron como tales.

[28] Su posición fue cedida por el PSOE.

[29] En la que participaron asimismo los UCDeos José Pedro Pérez-Llorca, Gabriel Cisneros y Rafael Arias-Salgado y los socialistas Gregorio Peces-Barba y Enrique Múgica.

[30] De hecho, fueron tantas las reuniones en ámbitos privados y cerrados que los acuerdos alcanzados sobre los artículos que se votarían al día siguiente en el Congreso, con viandas de por medio, fueron conocidos como “Pactos del mantel”.

[31] Era su criatura. Imaginen que no hubiera sido así. Pero fue difícil: la discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado obligó a la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró el texto definitivo. También funcionó la disciplina de partido, mucho más en la izquierda que en la UCD, que ya presentaba grietas importantes. Los partidos de obediencia regional (vascos y catalanes) se hicieron notar presionando durante las negociaciones, pero su voto fue irrelevante.

[32] Donde la abstención fue del 54,48%.

[33] La de 1978 es la única constitución que ha sido refrendada y aprobada por el pueblo español mediante referéndum. Ese hecho habla de un consenso inhabitual pero benéfico, detalles aparte.

[34] Artículo 2: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

[35] Véase el principio de igualdad ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. (A. 14). Entre el 15 y el 29 constan el derecho a la vida, a la libertad ideológica y religiosa, a la libertad personal y la seguridad, a la intimidad e inviolabilidad del domicilio, a elegir el lugar de residencia, a la libertad de expresión y divulgación, así como los de reunión, asociación, participación, educación, enseñanza, huelga, petición, sindicación y otros varios. No hubo dificultades especiales a la hora de redactarlos.

[36] Lo hace muy correctamente, pero la acción corrosiva del PSOE desde 1985 está desvirtuando la independencia del poder judicial. A ese ominoso carro se ha subido el PP.

[37] “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

[38]En 1992, para permitir el sufragio pasivo de los extranjeros en las elecciones municipales, adaptando el texto a la normativa de la Unión Europea en esta materia. Y en 2011, se hubo de incorporar el techo de déficit estructural para el Estado y las Comunidades Autónomas, también como exigencia de estabilidad presupuestaria impuesta por la UE. Todo ello se halla en el Artículo 135.

[39] O directamente contradictorias o absurdas, como la redacción del Artículo 2, concesión inicua e ingenua a quienes nunca van a tener suficiente, por supuesto siempre que la financiación de las alharacas esté garantizada en los Presupuestos Generales del Estado.